做好法官员额制的“加减法”

做好法官员额制的“加减法”

                作者：何帆（最高法院司改办规划处副处长、“四五改革纲要”起草人之一）

   33%，最近成为司法界一个热门数字。按照最近公布的上海市司法改革试点方案，上海法院拟设置3-5年的过渡期，逐步将法官、审判辅助人员、行政管理人员的员额比例控制到33%、52%和15%。尽管上海只是试点，但改革“排头兵”的一举一动，还是有很强的示范效应。考虑到我国多数法院中，法官比例都超过33%。广大法官普遍关心的是，除正常离职、退休的人员外，今后哪部分人将被纳入“缩水”的员额？

   首先应当明确，即使在上海，“33%”也不是一个恒定的比例。按照上海方案，法官员额应当根据三级法院的审级职能，以及不同区域法院的案件变化情况，进行适当的调整。例如，案件量较大的浦东、黄浦法院，法官员额比例就未必等同于奉贤、崇明法院。而且，尽管高院、中院都身兼一审、二审法院职能，但在案件类型、审判模式与功能侧重上，肯定与基层法院有很大差异。上级法院除审理案件外，还要承担大量审判指导事务，这些都决定了三级法院法官的员额比例应有所差别。严格意义上讲，3-5年的过渡期，足以在人员不断层、工作不脱节的情况下，实现上述调整。

   上海尚且如此，那种要将33%的法官员额比例照搬到全国各级法院的说法，更是“拍脑袋”的无稽之谈。我国幅员辽阔，各地法院案件、人员情况差别很大，有的法院一年结案5万件，有的法院不到1000件，两者法官数量却可能相差无几，如果机械地套用一个比例来确定法官员额，将导致忙者更忙、闲者更闲，忙闲不均情况进一步加剧。孟建柱书记之所以在7月15日召开的“司法体制改革试点工作座谈会”上提出要“结合不同地区、不同层级司法机关的实际情况，分类分层研究提出具体实施方案，不搞一刀切、齐步走”，就是针对各种脱离实际、生搬硬套的做法。

   正是基于上述原因，新近发布的《人民法院第四个五年改革纲要（2014-2018）》（以下简称“四五改革纲要”）才提出，要根据法院辖区经济社会发展状况、人口数量（含暂住人口）、案件数量等基础数据，结合法院审级职能、法官工作量、审判辅助人员配置、办案保障条件等因素，科学确定四级法院的法官员额，对法官在编制限额内实行员额管理。这其中，辖区案件数量、法官工作量与审判辅助人员配置状况，是确定法官员额的三个关键定位点。

   在具体操作上，辖区案件数量、类型可以根据既往收案情况估算，但法官工作量、审判辅助人员配置状况，与法官员额却是互为因果的关系。一方面，配备多少审判辅助人员，直接影响到法官工作量的测算，而这些又会成为确定法官员额的重要依据。另一方面，由于我国尚未形成以办案法官为中心的法院人员配置模式，法官与审判辅助人员数量呈“倒挂”状态，常常是多名法官或多个合议庭共用一个书记员，牵扯法官大量精力。

   如此一来，在确定法官员额时，如果完全拘泥于法院人员结构现状，测算出的法官员额总量就只会增加、不会缩水。另外一个非常重要，却极易被忽略的问题是，我国绝大多数法院还没有设置法官助理岗位，即使配备了少数助理，其职能也与书记员混淆不清。这就使法官员额的测算缺乏了一个关键变量。因此，只有着眼于未来，科学定位审判辅助人员的职能，明确法官与审判辅助人员的比例关系，辅之以拓宽审判辅助人员来源渠道、建立审判辅助人员正常增补机制等改革措施，才有可能科学测算出法官未来的工作量，据此合理确定法官员额。

   事实上，“四五改革纲要”之所以提出建立法官员额制，一是要确保法官数量与案件数量相匹配，避免案多人少、忙闲不均；二是要确保审判辅助人员数量与法官数量相对应，减少法官事务性工作负担；三是要确保优秀法官集中在审判一线，压缩“不办案的法官”比例。归根结底，则是要推动建立以法官为中心、以服务审判工作为重心的法院人员配置模式。这里需要强调的是，“以法官为中心”并不意味着搞“添油战术”，一味靠增加法官编制、扩充法官数量来解决人案失衡矛盾，而是要通过优化人员结构、科学分类管理和精确划分职能，使广大法官从繁冗、琐碎的程序性事务或非审判事务中解脱出来，专心致志行使判断权和裁决权。否则的话，即使法官员额比例达到60%甚至更高，杂事缠身的法官们仍然走不出“司法民工”的窘境。

   认识上述目的的同时，还应当正视以下四个客观现实：

   首先，我国的法官群体正处于新陈代谢的关键时期，近些年陆续进入法院的年轻法官，已经成为各级法院尤其是广大基层法院的办案主力，也是未来挑起司法大梁的“生力军”。

   其次，由于法官等级与行政职级挂钩，许多一线办案法官受制于职级、职数，无法正常晋级为审判员。在许多高院，由于任命审判员必须先达到副处级，许多科级优秀法官办了十多年案子，还是助理审判员身份。在这种情况下，绝不能简单粗暴地判定审判员水平就一定比助理审判员高。

   第三，相当一部分法官不是不能办案，也并非不愿办案，但因为业务、写作能力突出，而被安排从事司法调研、审判管理等工作，成为“不办案的法官”。与办案部门一样，这些法官一样要“5+2”、“白+黑”，加班加点撰写各种调研材料、起草审判指导文件，这部分法官的权益和诉求不应当被忽视。

   第四，受历史因素影响，无论在审判部门还是行政部门，无论是审判员还是助理审判员，各级法院都有一部分知识结构、业务能力都不适合从事审判工作的人员，长期占用着法官员额。由于审判资格过去被视为某种政治待遇，有的法院甚至连收发室、医务室工作人员都有审判员身份。

   推进法官员额制，既要“做加法”，也要“做减法”。所谓“做加法”，是配合主审法官、合议庭负责制改革，将优秀的审判资源集中到一线办案岗位。打个比方，就是让一线法官不再“无因管理”，只做分内事；非办案部门不再“不当得利”，将优秀法官还给一线。所谓“做减法”，则是通过建立科学的人员分类方法、业绩评价体系和法官问责办法，完善不适任法官的退出机制，减少非办案岗位占用的法官员额。

   但是，无论“做加法”还是“做减法”，推进时都应避免搞“一刀切”，更不能“唯资历论”或“唯职务论”。在选任主审法官时，庭长、审判长并不必然成为主审法官，一样应当经过公开、公正、严格的选拔程序，并定期接受考核。

   有些地方在确定法官员额时，拟让院、庭长直接成为主审法官或审判长，让所有助理审判员全部“就地卧倒”，转化为法官助理。这种做法表面上易操作、阻力小、见效快，其实却是一条自毁长城、后患无穷的“歧路”，其弊害在于：

   一是加剧了行政化倾向。不分青红皂白，将助理审判员一律转化为法官助理，只是让原来“批案子”的坐堂问案、原来“办案子”的改去撰写不署自己名的判决，行政审批的“旧酒”不但被装入“新瓶”，还被变相合法化。

   二是伤害了广大年轻法官的工作积极性，加剧了人才流失速度，破坏了法官群体新陈代谢的进程。这类改革措施一旦被推而广之，不仅引不来“金凤凰”，各级法院近年好不容易积蓄起来的一点儿优质审判力量，也会用脚投票、另投他处。

   三是忽视了法院目前的人案结构现状，没有意识到助理审判员目前才是基层法院办案的“中坚力量”，一旦法官员额被迅速压缩、入职门槛变高、选任周期延长，多数基层法院将再次陷入案多人少的恶性循环，审判效率会大幅降低，司法公正更难以保证。

   总之，建立法官员额制是一项系统工程，既应当立足我国法院人员结构现状，又必须依托科学严谨、准确充分的数据分析。在测算法官员额、确定法官范围时，应当对法官的年龄、能力、部门分布、工作均衡度和心理状态进行详细深入的分析，充分比较不同方案对法院未来发展可能产生的影响。

   在选定“做减法”的对象时，一是应适当压缩综合审判部门的法官员额，逐步消除司法行政部门占用的法官员额（考虑到上级法院承担的大量审判指导事务，可以在这类部门保留少量法官员额，或探索建立大综合审判部门制）；二是应通过完善法官业绩评价体系和法官惩戒制度，配合裁判文书说理性改革、裁判文书上网工作形成的“倒逼”效应，使不适任法官的退出渠道更加畅通；三是要给予那些虽然在非办案岗位工作，但知识结构、业务能力能够适应审判需要的法官再次选择的机会，使他们能够适时回任到审判部门。

   与“一刀切”的办法相比，上述消除冗员的方式虽然实施起来有难度、有阻力，还需要一个较长的过渡期，但更有利于优化法院人员结构、更有利于稳定一线办案法官，也为人民法院未来的科学发展留下了足够空间与新鲜血液。