增强法治思维 促进依法行政

                          增强法治思维  促进依法行政

县人民法院副院长  刘光辉

（2015年4月22日）

同志们：

今天，有幸与大家交流探讨涉及法治思维和依法行政的一些具体问题。

党的十八大报告提出，要“提高党员干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力”，两年多来，习近平总书记多次强调这一要求，三中全会和四中全会的“姊妹篇”决定也都对此作出了明确规定，这充分说明在把依法治国作为治国理政的基本方略以后，增强法治思维，提高依法办事能力已是摆在党员干部面前的重要问题。今天，我与大家交流“增强法治思维，促进依法行政”的相关问题，以期起到抛砖引玉的作用。

一、当前法治建设过程中应当避免的认识误区

长期以来，运用行政、经济等手段治国理政，已使我们的国家得到了前所未有的发展和进步，同时我们党员干部也已习惯于以行政和经济等手段开展工作的方式。现在，随着社会深刻的变革和形势不断变化，党中央提出了依法治国基本方略，使依法执政、依法行政成为时代的强音。党员干部在由传统思维向法治思维转变过程中，就不可避免地产生许多不适应，思想上容易形成定势和误区，并成为推进法治建设的障碍和短板，总结这些误区，至少包括以下几种情况：

第一，法治思维超前论。有人认为，虽然法治是个好东西，但终究是国外传来品，还没有在中国土地上普遍生根发芽，与现时中国政治体制和中国国情不符：一方面，相当多的人包括一些国家公务人员的法律知识欠缺，尊重法律遵守法律的意识较差，依法办事和依法维权的能力较低，在国民法律素养如此的情况下难以推进法治建设。另一方面，我国人多地广，当前又面临着纷繁复杂的社会矛盾和社会问题，如果推进法治建设，就会削弱国家权力的集中行使，不利于政府解决和化解面临的各种社会问题。他们认为，中国有几千年的封建“人治”传统，已积累了丰富的管理理念和管理方法，面对当下经济社会发展实际，还应集中权力采取非常措施发展市场经济并解决社会矛盾，大力推崇以往诸如以“综合治理”的方式开展工作的做法，把法治思维和法治方式当作今后社会高度和谐稳定之后的治国理政方式，因而感觉目前推进法治尚早。同时，一部分公务人员懒于改变思想，对传统“人治”思维和方式得心应手，不愿学习和接受新的思想方法和工作方法，也是产生法治思维超前论的重要原因。

第二，法治思维万能论。信仰法律，推行法治，也要避免信仰误区。不是任何情况都需要通过法律规制，也不是出现任何情况都要归结为法律制度不完善、法治方式不科学等等，因为法律不是万能的。从法律本身而方，用语言文字表述出来的法律无论制定得多么健全和完善，也都会存在疏漏和不足；从客观情况的复杂性来说，并不是什么情况都能用法律或者是需要法律来规范，比如出现的一些社会矛盾和道德层面的一些东西。而与法治思维对应的，还有政治的思维、经济的思维、管理的思维、文化的思维、道德的思维等等，这些思维当然都是治国理政的重要思维，我们许多改革发展问题、社会稳定问题都需要综合运用各种思维，不能把某种思维当作是唯一的或者排他性的思维。十八届四中全会决定指出“坚持依法治国和以德治国相结合，坚持一手抓法治，一手抓德治，既重视发挥法律的规范作用，又重视发挥道德的教化作用”，这就是要求各种思维方式和治理方式的多管齐下，那种只希望依靠法治思维和法治方式来解决所有现实问题的思想和行为是极端错误的。因此，我们一方面要信仰法律、推崇法治，但另一方面又不能对法律的功能和作用期盼过大过高，让法律承受不能承受之重。（如目前信访突出问题中的财政清退人员待遇问题、民办教师待遇问题等等，均无法律相关规定，只能依靠政策等其它方式规定。此外，为什么法院会出现立案难问题？）

第三、法治思维治民论。实际上，推行法治的核心目的与首要任务不是治民，而是约束和监督权力，“把权力关进制度的笼子里”，不允许任何人任何组织享有凌驾于宪法和法律之上的特权，使权力始终保持人民性、合法性和规范性，以实现社会公平正义与稳定和谐。但由于人治思想和权力本位思想还在相当领域中存在，有人仍然认为依法治国就是用法律来治理国家，而且存在固有偏见，认为法治只是专门管理老百性的，专门治理违法犯罪分子和刁民的，形成“治下不治上”、“治外不治内”、“治民不治官”的情况；有的行政机关往往还凭借手中的“立法权”，通过法律化实现行政权力的扩张，借助于手中执法权力及对司法权的影响，不断扩大其职能并实现其效用，这些做法虽然形成了法治的表面现象，但因为对法治的真正内涵没有深刻理解，使“依法治国”成为依照规章、政策和法律来治理国家和人民，背离了法治精神及其原则。

第四，法治思维无能论。三十年来，我国在立法建制上成果显著，但由于种种原因，法治的实效并不理想，存在着有法不依、执法不严、执法不究、监督乏力等问题。因此有不少人对法治的作用表示怀疑，认为法治没有解决中国社会问题的能力。有的认为，要保持经济建设和社会建设的“中国速度”，仍要依靠“政策治国”。“文山会海”虽令人难以招架，但因政策制定方向正确、目的明确、针对性强、责任落实、约束力大，故为最佳选择。有的认为，在中国办事，成功与否取决于上级机关和领导的意志和决策，加强请示汇报并提高执行能力就行，践行法治思维反而降低执行能力和行政效能。还有的认为在社会普遍信访不信法的情况下，法治思维和法治方法无用武之地，迷信一些社会维稳的“土方偏方”，依靠各种游离于法律边缘的有效方法和措施，甚至明知可能涉及违法的措施，只要“管用”，就可一试，认可“摆平就是水平”、“稳定就是搞定”的说法。（信访处置中花钱买平安问题、法院裁判终审不终的原因）。有的认为法治思维重程序，一个问题需要走多道程序用很长时间才能解决，或者最终并不能解决（如行政执法决定被撤销，原告的诉讼请求被驳回等），没有适用政治思维或行政手段来得快，因而对法治思维和方式不置可否。

以上四种法治思维上的误区，是当下我们推进依法治国基本方略的重要思想障碍，它们影响了法治的实效，制约了我国法治现代化进程，必须予以消除和纠正。按照前面所述，法治思维及其方式既不是无能的，也不是万能的，既不是超前的，也不是一蹶而就的，那我们该如何对待法治思维及其方式呢？对此，应把握三点：一是治国理政需要多种思维方式和治理方式，包括法治思维，也包括政治思维、经济思维、管理思维、道德思维等非法律思维，它们都是建成小康社会的重要思维，都应当予以遵循和实践。二是法治是治国理政的基本方式，新时期新形势要求我们应当把法治思维及方式放在优先的位次，把合法与非法判断作为思考问题的前提，着力营造办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境。三是法治建设是一项长期而系统的工程，是国家治理领域一场广泛而深刻的革命，需要付出长期艰苦的努力，我们应当从当下做起，在看问题、做决策、办事情时勇于应用和善于应用法治思维，在法治轨道上落实各项工作，努力推动国家治理能力和治理体系现代化。

二、年轻干部务必增强法治思维，提高依法办事能力

首先，正确理解“法治”等概念，明确增强法治思维的重要性和迫切性。“法制”的概念，是法律制度的简称，主要标志是一个国家从立法、执法、司法、守法到法律监督等方面，都有比较完备的法律和制度，侧重于法律制度的建构。 “法治”概念包含了民主、公平正义、权利保护等更加丰富和深刻的内涵，强调一个国家处于依法治理的状态，侧重于良好法律制度的实施。亚里土多德认为，所谓法治，应包含两重意义，即已经成立的法律获得普遍的服从，而大家服从的法律又应该是本身制定得良好的法律，也就是通常所说的良法善治。经过几千年法治实践的发展，法治的内涵已越来越丰富：（一）法治是一种治国方略或社会调控方式。法律担负着巨大的政治、经济、文化组织功能，在实现国家职能上起着最重要的、经常的、不可或缺的作用。（二）法治是一种民主的法制模式，要求国家法律的制定和实施必须体现人民意志、维护人民利益、接受人民监督。（三）法治是一种理性的办事原则，其基本意义就是依法办事，不以领导人的喜好、去留而改变。（四）法治是一种法律精神，即民主、自由、公平、正义等。（五）法治是一种良好的社会秩序，在这种社会秩序下，社会成员和社会组织都有明确的权利义务，每个法律主体都能忠实地履行法定义务并正确地行使和维护法定权利。所谓法治思维，就是将法治的各种要求运用于认识事物、判断是非、处理问题的思维方式，是一种以法律规范为基准的逻辑化的理性思考方式，它以合法性为起点，以公平正义为核心，以法律规范、法律原则、法律精神和法律逻辑为尺度，强调法律的底线不能逾越，法律的红线不能触碰，凡事必须在既定程序及法定权限内运行。目前，我国的改革正步入深水区，进入攻坚期，矛盾凸显如何妥善处理？利益多元如何实现公平？一个重要方面就是党员干部要用法治思维认识问题、用法治方式解决问题。党员干部特别是领导同志在处理各项工作时，必须首先自问：法律对此是如何规定的？这样做合不合法？怎样做才能合法？但从现实情况来看，一些党员干部依法执政、依法行政意识和能力不强，运用法治思维和法治方式管理经济社会事务水平不高，有的把法治建设喊在嘴上，贴在墙上，使之形式化、口号化，或把法律当作可用可不用的工具，只有在自己工作遇到难以逾越的障碍时才想起法律来，对法治的态度表现为“原则上认同，工作上排斥，生活上漠视”的现象。有的存在官本位思想，不能很好约束手中的权力，以言代法、以权压法等现象依然存在。党的十八大报告和十八届四中全会决定都特别提到要提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力，将“法治思维”提到如此高度，一方面说明当下“人治”思维还有市场，另一方面也反映了加紧养成“法治思维”，加快推进依法治国的现实性和紧迫性。

第二、正确理解法治思维的主要内涵和要求。法治思维是一种新理念，它主要包括以下五个方面的内涵：

1、规则思维。规则思维是法治思维的立足点，其内容包括靠规则处理问题的思维和按规则处理问题的思维（即有法可依和有法必依、法律面前人人平等），要求相同案例相同处理，杜绝个别特事特办方式；坚持规则面前人人平等，不搞特殊和例外，严格按规则办事。法治思维是一种典型的规则思维。法律法规等规则一经公布便要在全国范围内一体遵循，包括执政党在内的任何组织和位高权重的任何人，即使是为了大多数人利益和良好愿望，也不能有超越法律的特权，任何组织和个人必须在法律法规的范围内活动，不能有选择性地用法，也不能出现适用法律法规中的区别对待。

2、合法性思维。合法性思维是法治思维的起点。政治思维方式的核心是利与弊的权衡（两利相权取其重，两害相权取其轻），道德思维方式的核心是善恶对比和是非评价，经济思维方式的核心是成本与效益的对比，而法治思维的核心则是合法与非法的预判，即把合法性作为想问题、办事情的前提，所有思考和决策都必须围绕合法性展开。合法性思维要求党员干部在行使权力的过程中，全面审视其行为是否符合法律的规定和要求，即行为的目的、权限、内容、手段、程序等务必合法。[目的合法，指行为主体作出其决策或实施某一行为，应符合法律法规明示或暗含的目的（立法目的，如以红头文件建议对被告人从轻或减轻处罚）；权限合法指行为主体作出决策或实施行为应符合法律法规为之确定的权限（对行政机关来说，法不授权即禁止）；内容合法指行为主体作出决策或实施行为应符合法律法规的具体规范以及法律的原则和精神（如标语“一人超生，全村结扎”、“你乱砍我乱罚”、“放火烧山，牢底坐穿”、“非法上访一次拘留、二次劳教、三次判刑”等等内容均不合法）；手段合法指行为主体作出决策或实施行为所运用的方式、采取的措施应符合法律法规的具体规范，不能为达到目的采取非法手段（如为收集犯罪证据采取刑讯逼供）；程序合法指行为主体作出决策或实施行为，其过程、步骤、方式、时限等应符合法律法规的规定]。

3、公平正义思维。公平正义思维是法治思维的核心。公平，字面理解即为公正、平等，它包括权利公平、机会公平、规则公平。正义，可理解为正当仁义，它包括程序正义和实体正义、形式正义和实质正义、主观正义和客观正义、个案正义和社会正义。公平正义，有立法层面的，有执法和司法层面的，还有社会法治环境层面的。在立法和决策层面上，作为党员干部特别是领导干部要积极拓展民意诉求渠道，让公众有序参与决策，使决策能够反映和体现公众利益和各方意见。同时，在制定规则时，不能仅仅考虑多数人的利益诉求，还要倾听少数人的声音，最大限度地兼顾各类群体尤其弱势群体的利益诉求。那种在决策中忽视公众意见和利益，刻意袒护个别利益群体的做法，就是缺乏公共行政的公平正义思维的表现。在行政执法层面上，当前要反对随意执法、选择性执法、差别性执法现象，因为这与法治思维背道而驰，是人民群众最不满意的问题，是引发诸多社会矛盾的重要根源。

4、程序优先思维。程序优先是法治思维的重要要求，它以程序公正优先为常规，以实体公正优先为例外，也就是说程序公正优先于实体公正，宁肯实体上不公正也不能让程序上不公正。实体公正优先是人治的特征，法治强调程序公正优先。但程序优先思维在实践中往往受到忽视，很多同志都非常重视行政执法结果的正确，但特别讨厌法定程序的适用，把程序当作额外的负担。我们必须摒弃那种认为只要目的合法正当，至于采取什么手段在所不问的人治思维模式，要明白程序的独立价值，清楚程序的本质是一种形式合理性，借助程序的正确适用把利益的博弈和价值衡量放在阳光下运行，使人情、关系、偏见等得到消除。对工作的每一个环节、每一个步骤都必须坚持按照法律程序进行，遇有争议或纠纷的问题，既使是非对错很清晰，也应善于考虑程序上的处理方法，让争议各方平等地发表意见，不能因为法律程序不到位，造成决定和行为的无效甚至违法。同时，还要把程序作为一种良好的工作方法。如制定出台重大行政决策时，把“公众参与、专家讨论、风险评估、合法性审查、集体讨论决定”确定为法定程序。

5、权力制约思维。依法治国的关键与核心是依法治权、依法治官。习总书记讲“要把权力关进制度的笼子”，李克强总理讲“大道至简，有权不可任性”。这些阐述不是对公权利和私权利有什么歧视性或区别性要求，而是说明推行依法治国方略的难度，关键在于权力与权力者的不驯服，因此，党员干部必须有严格、规范行使权力和接受制约监督的思想意识，不能为所欲为，更不能胆大妄为。要正确处理权与法的关系，不以权压法，以言代法；明确权力界限与履行职责的关系，不违法用权、违法行政；摆正自身与人民群众的关系，不妄自尊大，不打压百姓；坚守法律底线，遵循法律精神，不曲解法律不歪曲法律。前不久，中央全面深化改革领导小组第10次会议审议通过了《领导干部干预司法活动、插手案件处理的记录、通报和责任追究规定》，并已由中办、国办以文件下发，这个规定的目的就是防止领导干部越权干预、插手司法活动和具体案件处理，确保独立公正司法，这也是对权力予以制约的规定。

此外，法治思维内涵还包括权利义务思维和责任后果思维。权利义务思维要求围绕权利义务思考问题，在决策或行动时，应充分考虑尊重、维护和保护公民、法人、其他组织的合法权益，并运用法治方式督促公民、法人、其他组织履行法定的义务。责任后果思维，要求我们必须对权力行使和职责履行行为承担责任后果，违法的行为要及时纠正，侵犯的权利要得到有效救济保护，造成损害和损失的要依法给予赔偿，违法犯罪的要予以惩处，即所谓执法必严，违法必究，失职必问责。

第三、年轻干部增强法治思维的路径选择和具体要求。

法治已成为社会共识，它是建设法治中国的需要，也是解决当前现实问题的需要，同时也是转变干部作风的需要（有的干部你给他讲法律，他给你讲政策；你给他讲政策，他给你讲人情；你给他讲人情，他给你讲困难；你给他讲困难，他说他比你更困难），更是保护党员干部自身的需要。作为年轻干部，在新的形势下务必增强法治思维，提高运用法治思维的能力。

一是要坚持法律至上，做到学法守法敬法。只有内心坚定了某种信仰，行动上才会有奋发向上的行为。我们建设的法治国家，不仅要求具备完备的法律体系，还要公众对法律高度知晓并无比敬畏，更要使法律必须被信仰并得到普遍遵守。但是，大量现实情况表明现行法律并没有真正被公众所懂得并信仰，公众对法律的掌握了解十分薄弱，在权力和法律面前，人们对权力充满信心，对法律缺乏信心，在民众心目中还没有完全把学法守法看成是一件光荣和崇高的事，一些党员干部甚至无视法律法规，常把会打擦边球，会钻法律空子看成是改革精神和有魄力的表现。作为新时期的党员干部，是全面推进依法治国方略的组织者和实施者，务必自觉培养法治思维，坚持学法守法敬法。不学法，不知法，如同盲人骑瞎马，就像无头苍蝇四处碰壁，做人做事缺乏判断是非的标准和底线。要以宪法为纲，既要学习通用法律知识，又要学习履行职责相关的法律知识。在学法过程中，大家要加强对法律条文、法律内容的学习和掌握，提高法律知识水平，但更重要的是要进一步把握法律原则、法治精神、法律逻辑等法治思维能力，做到懂法从而信法。要树立正确的权力观，树立起法律信仰，把权力的行使限定在法律规定的范围之内，模范地遵守法律规定，如此才能塑造全民之法律信仰，推动法治进程。

二是要坚定地反对人治，做用法护法的榜样。“法治”是相对于“人治”而言的，“人治”作为治国方式在中国历史上存在了几千年，他的基本特征是统治者的权力和意志凌驾于法律之上（还有被后人概括为“人治”的是儒象所倡导的贤人政治，这种政治不仅要求统治者具有自己时代的“仁”、“德”、“礼”政治观，还要求对统治阶级和被统治阶级都要实行仁德礼教育，以此教育人管理人，达到治国目的）。法治作为一种治国方式，主要依靠良好完备的法律来治理国家，把国家的长治久安维系于国家的法律和制度上，认为法律和制度比领导人的素质更靠得住。二者的分歧，并不在于治国的过程中要不要法律，也不在于要不要领导人的权威，而在于法律和领导人的权威哪个更大，领导人的权威至上便是人治，法律至上便是法治。当前，除个别公务人员缺乏法治思维，为了达到以权谋私之目的极力排斥法治外，也有不少同志辨别不清法治与人治的是非优劣，误认为人治是高效率履行职责、实现执政宗旨的有效方式，以为法治会束缚社会管理的手脚，妨害政治目标的实现，于是出于美好愿望和良好动机青睐人治并利用人治。我个人认为，人治和法治都是治国理政的方式，都有其优势，也有其局限性，但从人治走向法治，这是历史发展的必然，更是社会进步的表现。现实辨别法治与人治的优劣，不能只看眼前，在即时解决问题上，人治的确比法治有效，例如通过领导关注和过问满足利益诉求的手段，会比司法诉讼的途径更便捷。（如信访人找领导干部缠访，要求满足利益诉求）但在建立长远稳定的秩序上和维护长治久安上，人治远远无法与法治相提并论。人治手段，可能一时声势浩大立见成效，但会出现错误产生后患，并且因没有稳定性，会因领导人或领导人看法和注意力的改变而改变，人亡政息是必然结果。更严重的是，人治会导致权力恶性膨胀，异化为社会公害，制造的麻烦要远大于成效，所以绝不可靠（如城镇化过程中非法流转农村土地问题）。目前，党员干部法治思维缺失的现象仍大量存在，面对纷繁复杂的社会矛盾和抓改革发展的艰巨任务，有的无所适从无所作为，甚至还有以言代法、以权压法、循私枉法的现象出现，这都损害着国家法治建设进程。因此，作为党员干部应当坚定贯彻党中央提出的依法治国方略，努力走出人治思维误区，有效反对人治工作方式，对无视法治原则和违背法律规定、滥用权力的行为，应当坚决抵制，身体力行践行法治方式。

三是要高度重视法治实践，提高依法解决问题的能力。对深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的问题，在众多的解决方式中，要首选法治方式或者以法治为主要方式去解决。凡是想问题、作决策、办事情，把合法性作为前提，有法律规定的，遵循法律规定；没有法律规定的，遵循法治原则和法治原理，不能盲从于非法治思维及工作方式，切实防止在决策、执法和其他行使职权过程中出现有法不依、滥用职权的情况。具体来说，在运用法治思维解决问题时，一般应遵循七个步骤：（一）弄清楚发生了什么事情？（为土地发生纠纷？扯皮打架？）；（二）明确这种事情是公域还是私域？（三）研究法律对这种事情有无明确规定？（四）如法律有明确规定，对公权力是怎样授权的？对私权利又是怎样限制的？换言之，对这件事情，法律是如何进行权力义务规范的？（五）发生的事实、行为与法律规范的构成要件能否对得上？（六）如果对照的结果，是“符合法律规范的构成要件”，就按照法律规范的要求处理。（七）如果对照的结果是“不符合法律规范的构成要件”，考虑按照“常识常理常性”应否由法律进行规制，若应该，就要通过合法程序修改完善原有法律或制定新的法律。这七个步骤，实际就是前面说过的“遇到事情先找法，解决问题要用法，法无规定要制法”。[夫妻在家看黄碟――私域事情――法律没有规定――不管――根据三常不应规制；故意殴打他人――公域事情――法律上有规定（刑事上故意伤害、寻衅滋事，行政责任上殴打他人，民事上侵权）――根据法律规定处理；“四风”问题――公域事情――没有法律和制度规定――应当解决（制定新的制度，完善已有制度，并严格执行制度）]。特别需要强调的是，在运用法治思维解决问题时，我们必须着重考虑职权运用是否合法，因为对国家机关及其工作人员来说法无授权即禁止（对公众而言，法无禁止即可为），防止出现权力越界。

三、正确理解行政执法与行政审判中的具体问题

依法行政是依法治国的核心。当前，推进依法行政、建设法治政府的任务还十分艰巨和繁重，作为审判机关的人民法院，在促进依法行政方面发挥着不可替代的作用。2014年11月1日，十二届全国人大常委会第十一次会议通过了《关于修改〈中华人民共和国行政诉讼法〉的决定》，对政府依法行政和法院公正司法提出了新要求新措施，为在社会快速发展和转型期解决“官”“民”冲突提供了法律保障，它有利于行政争议的实质性解决，也有利于政府行政执法与法院行政审判的良性互动。

第一、行政执法的一般程序及其注意事项。行政执法，指行政机关依据法律、法规和规章，作出的行政许可、行政处罚、行政强制、行政给付、行政确认等影响公民、法人和其他组织权利和义务的行政行为。如行政许可是赋予行政相对人从事某种活动的资格或者权利，如颁发许可证、执照等；行政确认是对有关事实进行甄别，通过确定、证明等方式决定管理相对人某种法律地位，如道路交通责任事故认定，医疗事故责任认定等；行政处罚是以惩罚违法行为为目的，对违法相对人权益的限制，剥夺或者对其科以新的义务。目前，我国还没有一部统一的行政程序法，有些法律法规虽有程序上的规定，但内容过于原则、简单和概括，并侧重于执法主体的权利，缺少违反程序的法律后果与责任，缺乏对相对人权益的保护性规定。综合散见于一些部门法律法规中有关执法程序的法律规范，虽然存在多样性和差异性，但都应该包括以下流程：一是受理。行政机关通过上级交办、其他机关转办以及媒体曝光、群众举报投诉、自身执法检查等渠道依职权启动行政程序，或者依公民、法人和其他组织的申请启动行政程序。二是调查和收集证据。这些证据包括：书证、物证、当事人陈述、证人证言、视听资料、电子数据、鉴定意见、勘验笔录和现场笔录。这些证据必须经当事人发表意见或提出异议后再决定是否作为认定案件事实的依据。之后，执法人员要根据案件事实和认定的证据，适用法律提出行政执法处理意见。三是告知和听证。行政机关在作出行政执法决定之前，应当告知当事人、利害关系人享有陈述意见、申辩的权利，并听取其陈述和申辩，采纳其合理意见，说明不予采纳的理由。必要时还要依据法律法规以及规章的规定和当事人、利害关系人的申请举行听证会，公开听取意见相反的双方的辩论意见和公众反映强烈的、重要的意见，并对不同意见作出最后裁决。四是作出行政执法决定并送达管理相对人。在执法过程中，应特别注意以下问题：一是执法主体应是行政机关或法律法规及规章授权的组织，依法受委托履行行政执法权的机关和组织，应当有明确的委托依据。如县级政府工作部门委托乡镇政府实施行政执法等。县级以上政府可以组织相关行政机关联合执法，但联合执法中的行政执法决定，应由参加联合执法的行政机关在各自的职权范围内依法作出，并承担相应的法律责任。二是应当采取合法手段并依照法定程序客观、全面地收集证据。如在调查收集证据时执法人员不得少于2人，并应出示行政执法证件；证据材料不得以利诱、欺诈、胁迫、暴力等不正当手段取得，也不得以非法偷拍、非法偷录、非法窃听等严重侵害他人合法权益的手段取得；应当在作出行政执法决定之前全面收集证据（在行政诉讼中，被告行政机关对作出的行政行为负有举证责任；被告及其诉讼代理人在诉讼过程中不得自行向原告、第三人和证人收集证据；人民法院调取证据也不能调取那些行政机关在作出行政行为时未收集的能够证明行政行为合法性的证据）；调查收集的证据未经当事人发表意见不能作为行政执法决定的依据。三是应当严格遵守行政执法期限规定。法律法规及规章对行政执法事项有明确规定的，行政机关必须在法定期限内办结，对没有规定办理期限的，也要实行限时办结制度。如《行政处罚法》规定，行政机关应当在听证的七日前，通知当事人举行听证的时间、地点。又如《行政诉讼法》规定，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或其他组织可以向法院提起诉讼。《行政复议法》第31条规定，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定，但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂不能在规定期限内作出的，经复议机关负责人批准可适当延长，但延期期限不超过三十日，并告知申请人和被申请人。四是应当告知当事人的权利救济途径。在行政执法决定法律文书中，要告知当事人申请复议或向人民法院起诉的权利及期限，使行政争议能够通过法律程序终局解决，防止当事人信访上访。

第二，行政审判的本质特征和相关规定。行政诉讼法第一条规定，为保证人民法院公正、及时审理行政案件，解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权，根据宪法，制定本法；第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。从这三条法律规定来看，行政审判制度是“民告官”的制度，它是人民法院运用司法审判权对行政机关行政行为是否合法、是否适当进行审查，解决的是行政机关在行政管理过程中侵犯公民合法权益的问题，是为公民合法权益提供救济的审判制度，这即为行政审判的本质特征。2014年11月全国人大常委会新修正的行政诉讼法，将原来“维护和监督行政机关依法行使行政职权”修改为“监督行政机关依法行使行政职权”，也说明行政审判的功能主要是对行政机关行使职权的一种司法监督，为受到违法行政行为侵犯的当事人提供法律救济。按照新行政诉讼法的规定，我们应当把握以下主要内容：一是行政诉讼的受案范围的扩大。扩大了行政处罚类行政行为的可诉性（如没收违法所得），增加行政强制执行、行政许可的可诉性，将行政机关侵犯公民、法人或其他组织依法享有的土地、矿藏、水流、森林等自然资源的所有权或使用权，行政机关侵犯农村土地承包经营权，行政机关违法集资、征收征用财产、摊派费用，行政机关没有依法支付最低生活保障待遇或者社会保险待遇以及因行政机关与公民、法人或者其他组织订立的政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议发生的争议纳入受案范围。同时，保留了“人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件”的规定，为以后的立法扩大受案范围留下了空间。行政诉讼受案范围的扩大，就是要把更多的行政争议，引入诉讼程序进行解决，减少因行政争议引发信访上访。二是人民法院审理行政案件，对行政行为的是否合法进行审查，一般不对行政行为是否合理进行审查。行政行为合法性的标准，包括两个方面，实体合法，即作出行政行为是否有事实依据和法律依据。如对一个治安管理处罚行为，就要审查该处罚行为是否有治安管理处罚法的依据；执法主体是否具有处罚权？当事人是否存在违反治安管理处罚法的行为？处罚决定所适用的法律条款是否正确。程序合法，如对于责令停产停止、吊销许可证或者执照、数额较大的罚款等较重的行政处罚，在作出行政处罚决定之前是否告知当事人有要求听证的权利，是否按照当事人要求举行了听证，否则就属于程序违法，行政处罚应予撤销。需要说明的是人民法院一般不对行政行为的合理性进行审查，这是因为法律赋予行政机关在法定幅度内享有一定的自由裁量权，但新行政诉讼法对合法性原则的内涵作了扩大解释，将行政机关因滥用自由裁量权而导致的明显不当的行政行为也作为违法行为，法院也应对其进行审查并判决撤销或者部分撤销。三是明确了被告资格和行政机关负责人出庭应诉原则。行政诉讼的被告只能是行政法律关系中处于行政主体地位的行政机关以及法律法规规章授权的组织。此次修改规定：当事人申请复议的，复议机关恒为被告，即维持原行政行为的，与原作出的机关为共同被告；改变原行政行为的，复议机关为被告；复议机关未作出复议决定的，当事人选择告谁谁为被告。如此修改，旨在发挥好行政复议制度的作用。同时，此次修改也规定了行政机关负责人应当出庭应诉，也就是说在行政诉讼案件中，被诉行政机关负责人（包括正职和副职）应当出庭应诉，如果行政机关负责人有正当理由确实不能出庭应诉的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭应诉（不能仅委托律师，并要委托“相应”的工作人员）。新行诉法第66条第二款规定，人民法院对被告经传票传唤，无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，可以对被告拒不到庭或者中途退庭的情况予以公告，并可以向监察机关或者被告 的上一级行政机关提出依法给予其主要负责人或者直接责任人员处分的司法建议。（这项制度的作用是有利于有效化解行政争议，有利于提高行政机关负责人的法治意识推进依法行政，有利于增强人民群众的法治信心提高全社会法治观念）。四是进一步完善了证据制度。新行政诉讼法第六十七条规定，人民法院应当在立案之日起五日内，将起诉状副本发送被告，被告应当在收到起诉状副本之日起十五日（原规定为十日）内向人民法院提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件，并提出答辩状。第三十四条第二款规定，被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。行政诉讼法规定被告在诉讼过程中不得自行向原告、第三人和证人收集证据，但有两种情形除外，即第三十六条规定，被告在作出行政行为时已经收集了证据，但因不可抗力等正当理由不能提供的，经法院准许可以延期提供。原告或第三人提出了其在行政处理程序中没有提出的理由或证据的，经法院准许被告可以补充证据。因此，行政机关在作出行政执法决定前务必客观、全面地收集证据。五是进一步完善了判决方式。修改前的行政诉讼法规定了维持判决、撤销判决、履行判决和变更判决等四类判决形式，这些判决形式已不能完全适应审判实际需要。新行政诉讼法作了如下规定：1、“维持判决”改为“驳回原告诉讼请求”；2、撤销判决（对主要证据不足的，适用法律法规错误的，违反法定程序的，超越职权的，滥用职权，明显不当的行政行为全部撤销、部分撤销、判决撤销并责令被告重新作出行政行为；3、履行判决（被告在一定期限内履行法定职责）；4、给付判决（被告履行给付义务）；5、确认违法判决（包括行政行为违法，但不撤销行政行为和不需要撤销行政行为两种）6、确认无效判决（这是对行政行为最严厉的否定性评价，能够做出确认无效判决的行政行为，必须同时具备重大违法和明显违法两个条件）；7、责令被告采取补救措施判决与赔偿判决（已判决确认违法或无效的，可同时判决责令被告采取补救措施，给原告造成损失的；判决承担赔偿责任）；8、变更判决；9、对“政府特许经营协议”、“土地房屋征收补偿协议”等行政协议案件，人民法院审理后，认为被告不依法履行、未按照约定履行协议的，对于可以继续履行而原告也申请继续履行的，判决被告继续履行；对违法变更、解除协议的，或者被告不依法履行、未按照约定履行协议而当前已无履行可能的，判决被告采取补救措施、赔偿损失；被告变更、解除协议合法，但未依法给予补偿的，判决给予补偿。六是进一步明确行政机关不执行法院判决的责任。修改后的行政诉讼法对行政机关拒绝履行法院裁判作出了规定：1、直接通知银行从帐户内划拨款项；2、对行政机关负责人罚款（按日处50元至100元罚款）；3、公告；4、司法建议（向监察机关或上一级行政机关）；5、拘留直至追究刑事责任。增加的主要内容是对行政机关拒绝履行的情况予以公告，对负责人按日处以罚款和对直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以拘留。

以上与各位年轻干部交流了与法治思维和依法行政相关的三个方面的内容，其中也有讲得不准确的地方，望大家予以包涵。总之，坚持党的领导、人民当家作主，依法治国有机统一，是我国民主政治建设的根本要求，推进法治建设的任务相当繁重，要促进依法行政、实现公正司法，我们还有相当长的道路要走，但我们应当坚定信心，克难奋进。党的十八届四中全会决定已提出“把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部重要内容，在相同条件下，优先提拔使用法治素养好、依法办事能力强的干部”，同时也提出“把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩重要内容，纳入政绩考核指标体系”，各位是在政府及其部门工作的年轻干部，又在领导干部身边工作，既要增强自身的法治思维提高法治能力，又要更好地为党委政府及领导同志当好参谋助手，只要从自身做起，从身边之事做起，勿以善小而不为，忽以恶小而为之，就能一点一滴地为国家法治建设给力，就能为实施依法治国基本方略贡献自己的力量。